Майский указ президента и нацпроект «Жилье и городская среда» ставят перед строительной отраслью амбициозные задачи. Решить их невозможно без пересмотра административных и регуляторных процедур, которые сопровождают процесс строительства. Адаптирован под требования времени должен быть и, пожалуй, самый интеллектуальный институт строительной сферы, отвечающий за надежность и безопасность строительных объектов, — экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий.
Два уровня экспертизы
В настоящее время институт строительной экспертизы России представлен 642 организациями. Такие данные следуют из аналитического отчета подведомственного Минстрою ФАУ «Главгосэкспертиза России» «Система экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий: итоги 1-го полугодия 2019 года по данным ФГИС ЕГРЗ1», опубликованного на сайте учреждения. При этом 14% от общего числа экспертных организаций (92 учреждения) входят в систему государственной экспертизы. Семь из них — Главгосэкспертиза России и ведомственные экспертизы Минобороны РФ, ФСБ и ФСО России, Росгвардии, Главного управления специальных программ президента РФ, а также Росатома — работают на всей территории страны. Другие 85 организаций госэкспертизы — региональные учреждения субъектов РФ, которые в соответствии с действующим законодательством уполномочены осуществлять государственную экспертизу проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий в части своей компетенции.
Напомним, что в отношении определенных объектов возможно проведение исключительно государственной экспертизы. Обязательность ее проведения устанавливается законодательством. В частности, государственной экспертизе подлежит проектная документация объектов обороны и безопасности, иных объектов, сведения о которых составляют государственную тайну, по особо опасным, технически сложным и уникальным объектам, объектам культурного наследия федерального значения, объектам, финансируемым из средств бюджетной системы РФ, объектов, строительство и реконструкция которых предполагаются на территориях двух и более субъектов РФ, в исключительной экономической зоне, на континентальном шельфе, во внутренних морских водах, в территориальном море РФ, объектам переработки отходов I–V классов опасности и ряд других. При этом перечень таких объектов остается открытым, корректируется и дополняется. Так, в августе прошлого года вступили в силу изменения в Градостроительный кодекс РФ, устанавливающие проведение обязательной государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий в отношении объектов, строительство которых планируется в границах зон с особыми условиями использования территорий (ЗОУИТ).
1 ФГИС ЕГРЗ — Федеральная государственная информационная система «Единый государственный реестр заключений экспертизы проектной документации объектов капитального строительства». Полномочиями по ее формированию и ведению наделено ФАУ «Главгосэкспертиза России».
Иные действующие сегодня 5502 участников экспертного строительного рынка — это специализированные организации негосударственной экспертизы. Институт негосударственной экспертизы появился в России семь лет назад в рамках взятого правительством курса на снижение административных барьеров в строительстве вслед за принятием в 2011 году Федерального закона №337-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», преследовавшего целью устранение в системе экспертизы, как выразился ранее Владимир Путин, в тот период занимавший пост председателя Правительства РФ, «искусственной монополии государства в этой сфере». До этого времени выдача разрешений на строительство осуществлялась только на основании положительных заключений государственной экспертизы. Негосударственная экспертиза проводится по объектам с негосударственными источниками финансирования (с рядом предусмотренных законодательством исключений) на договорной основе. Следует отметить, что ряд региональных организаций государственной экспертизы также аккредитован на право проведения негосударственной экспертизы проектной документации и инженерных изысканий.
Планы на десятилетие
Главная функция экспертизы в строительстве остается неизменной: это выполнение возложенной на нее государством задачи обеспечения надежности и безопасности объектов. Однако новые вызовы, возникающие перед российской экономикой и ее «локомотивом» — строительным комплексом (сегодня его доля в ВВП России составляет 6%, и именно на строительную отрасль приходится 70% инвестиций в основной капитал), диктуют необходимость эволюции этого института и наделения его новыми компетенциями.
Ориентиры для строительной экспертизы на ближайшее десятилетие должны быть вписаны в общую Стратегию развития строительной отрасли Российской Федерации до 2030 года. Она разрабатывается Минстроем России в соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 16 августа 2018 года №1697-р и входит в дорожную карту по поддержанию конкуренции в отраслях экономики страны. Осенью программный документ, который, по словам министра строительства и ЖКХ РФ Владимира Якушева, объединит как тактические задачи, в частности, достижение целей национального проекта «Жилье и городская среда», так и стратегическое видение будущего отрасли, должен поступить на рассмотрение правительства.
Подготовка стратегии ведется Минстроем по проектному принципу. За каждое из тематических направлений документа (а всего их в стратегии 11: «Городская среда и жилищное строительство», «Аварийный жилой фонд», «Комплексное развитие», «Система требований к строительству объектов капитального строительства», «Совершенствование ценообразования в строительстве», «Инновационное развитие института строительной экспертизы РФ», «Функционирование рынка строительных услуг», «Отраслевая и университетская наука в строительстве», «Цифровизация строительной отрасли», «Типовое проектирование», «Умный город») отвечает отдельная профильная проектная команда, в которую входят представители профессионального и научного сообществ, институтов развития, а также подведомственных министерству организаций.
2 Данные из отчета «Система негосударственной экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий: итоги 1-го полугодия 2019 года по данным ФГИС ЕГРЗ», подготовленного аналитическим центром Главгосэкспертизы России.
Проектная команда разделов «Инновационное развитие института строительной экспертизы РФ» и «Совершенствование ценообразования в строительстве» организована на базе ФАУ «Главгосэкспертиза России». Как сообщает пресс-служба Главгосэкспертизы России, активное участие в подготовке предложений для раздела «Инновационное развитие института строительной экспертизы РФ» принимают ГАУ г. Москвы «Московская государственная экспертиза», ГАУ МО «Московская областная государственная экспертиза», СПб ГАУ «Центр государственной экспертизы», ГАУ «Управление государственной экспертизы Республики Башкортостан», Национальное объединение организаций экспертизы в строительстве, РГУ нефти и газа имени И. М. Губкина и многие другие учреждения. Всего (на конец апреля этого года) свои предложения по инновационному развитию института строительной экспертизы направило более 70 организаций.
Как следует из материалов первого этапа подготовки стратегии, опубликованных рабочей группой раздела «Инновационное развитие института строительной экспертизы» на официальном сайте документа (http://www.стройстратегия.рф), ключевой целью института строительной экспертизы должна стать трансформация в институт управления эффективностью строительных проектов.
Основными задачами, которые необходимо реализовать в рамках достижения этой цели, являются: создание единой цифровой среды; управление/сокращение сроков реализации проектов; переход к экспертному сопровождению от «нулевой стадии» до полного завершения проектных и строительных работ для особо опасных, технически сложных и уникальных объектов капитального строительства; управление стоимостью строительства; формирование баз знаний путем постоянного накопления данных и управления ими; создание дополнительных ценностей для строительной отрасли (новых сервисов и услуг).
В цифру
Дальнейшая информатизация экспертной сферы в рамках проходящей сейчас цифровой трансформации всей строительной отрасли — одна из главных задач на ближайшие годы.
«Меняется парадигма контрольно-надзорной деятельности: осуществляется переход от нормоконтроля в классическом понимании к управлению данными об объектах капитального строительства. В этих условиях задачей института (строительной экспертизы. — Ред.) становится создание цифровой среды и переформатирование всего строительного комплекса на работу в такой среде. Цифровизация строительной отрасли поможет также оптимизировать процесс разработки и совершенствования нормативных документов, исключить большинство существующих коллизий. Важнейшим этапом должно стать создание единой информационной платформы для всех участников процесса реализации инвестиционного объекта на всех этапах жизненного цикла объекта строительства, который позволит оптимизировать работу заказчиков, проектировщиков, контрольно-надзорных и разрешительных органов и участников последующей эксплуатации объекта», — говорится в рабочих документах к стратегии.
Отметим, что в последние несколько лет в экспертной сфере произошла настоящая цифровая революция. Состоялся повсеместный переход к экспертизе в электронном виде (требование не распространяется на проекты, документация которых содержит сведения, составляющие государственную тайну). Это стало предпосылкой для создания федеральной базы данных документов, формирующих единый государственный реестр заключений экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий. Многие экспертные организации запустили собственные информационные системы для ведения документации.
В 2018 году была введена в промышленную эксплуатацию ФГИС ЕГРЗ — централизованный свод сведений о заключениях государственной и негосударственной экспертизы, о представленных документах для проведения экспертизы проектной документации и (или) результатах инженерных изысканий, о проектной документации повторного использования. Запуск ФГИС ЕГРЗ — важный шаг к сокращению сроков и стоимости как проектирования, так и последующего прохождения экспертизы и строительства.
Кроме того, идет формирование и наполнение Федеральной государственной информационной системы ценообразования в строительстве (ФГИС ЦС). Запуск этого технологического решения должен стать ключевым этапом реформирования государственного управления ценообразованием в строительной отрасли.
От начала до конца
Оптимизация процессов и процедур прохождения экспертизы в целях сокращения сроков реализации проектов и снижения издержек строительства — тенденция нынешнего дня. Однако реалии таковы, что в настоящее время эта тенденция нередко вступает в противоречие с контролирующей функцией экспертиз. Проблема — в снижении качества подготовки проектной документации, поступающей на экспертизу, о чем уже давно говорят представители экспертного сообщества.
«Опыт проведения государственной экспертизы показывает, что практически в 100% случаев проектная документация, поступающая на экспертизу, содержит многочисленные недостатки, с целью устранения которых такая проектная документация дорабатывается заявителями уже в ходе проведения экспертиз», — подчеркивается в рабочих материалах раздела «Инновационное развитие института строительной экспертизы РФ» Стратегии развития строительной отрасли Российской Федерации до 2030 года.
Основную причину низкого качества проектной документации и результатов инженерных изысканий авторы раздела видят в дефиците высококвалифицированных специалистов в проектных организациях. «Генеральные подрядные проектные организации зачастую располагают ограниченным штатом специалистов и при работе над сложными проектами привлекают многочисленные специализированные субподрядные организации. При этом их действия недостаточно скоординированы генеральной проектной организацией, что приводит к отсутствию согласованности и связанности проектных решений. Работа затрудняется еще и по той причине, что зачастую проектные организации находятся в разных регионах и городах Российской Федерации. Как следствие, работа по устранению ошибок в проектной документации не укладывается в отведенное законодательством время», — указывается в документе.
Решение этой проблемы, безусловно, должно быть комплексным и не в последнюю очередь включать работу с учреждениями профессионального образования, отвечающими за подготовку кадров для проектных организаций. Также экспертное сообщество считает целесообразным ужесточить профессиональные требования к разработчикам проектной документации. «Законодательство предъявляет жесткие требования к статусу эксперта: аттестация, регулярное повышение квалификации, в то время как к работникам проектных организаций такие требования на законодательном уровне отсутствуют», — говорится в документе.
Повысить качество проектирования поможет и участие экспертных организаций в предварительной проработке основных технических решений на стадии, предшествующей подготовке проектно-сметной документации. Это элемент института экспертного сопровождения объекта капитального строительства, правовое определение которого недавно ввел Федеральный закон от 27 июня 2019 года №151-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости“ и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Экспертное сопровождение предполагает подключение экспертной организации к реализации проекта на нулевой стадии (планирования проектирования) и ведение его до полного завершения проектных и строительных работ.
Помимо всего прочего нововведение должно решить одну из давних проблем отрасли — необходимость повторной экспертизы при внесении любых даже самых незначительных корректировок в проект.
Мнения боссов
Евгений ПУГАЧЕВ, адвокат, руководитель практики «Земля. Недвижимость.Строительство» юридической фирмы «Интеллектуальный капитал»:
Строительная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий — это один из наиболее важных этапов обеспечения безопасности строительства. Такая экспертиза позволяет выявить те недостатки документации в отношении предполагаемого к строительству объекта, которые могут повлиять на его безопасность.
Однако сама система государственной экспертизы и система подготовки проектной документации и инженерных изысканий имеет ряд недостатков. При проведении государственной экспертизы оцениваются уже подготовленная документация и подготовленные документы о проведении инженерных изысканий, но сама экспертиза не проверяет достоверность проведенных работ в части, например, инженерных изысканий. Нередки случаи, когда результаты инженерных изысканий получают положительное заключение экспертизы, а фактически результаты инженерных изысканий, изложенные в документации, не соответствуют реальной ситуации ввиду того, что сами инженерные изыскания проведены некачественно. И процедура государственной экспертизы этот аспект не учитывает.
Александр ФИЛИМОНОВ, партнер Artisan Group Public Relations:
Проблемы экспертизы — не только строительной, любой экспертизы — состоят в длинном рубле, долларе, евро… в зависимости от страны. Как известно, осел, нагруженный золотом, возьмет любую крепость, поэтому дорогие «несостыковки» с нормами тупо заливаются либо деньгами, либо влиянием (то есть тоже деньгами). По большому счету экспертам остаются лишь относительно небольшие части деятельности застройщика (соблюдение пожарных норм, соблюдение минимальных требований к конструкции здания и т. д.), которые никак не влияют на решение возведения объекта и его последующую эксплуатацию. Другими словами, вопрос о соответствии технической экспертизе превратился в вопрос о том, чтобы строящееся здание, обобщенно говоря, не упало, а при возникновении каких-либо чрезвычайных ситуаций (например, при пожаре) не сложилось бы, как карточный домик, в первые же минуты возгорания.
Россия тут не одинока — во всех странах все зависит от стоимости вопроса. Если экспертиза будет стоить дороже, чем инвестор теоретически может заработать с объекта, тогда волей-неволей придется делать все как нужно, на века. Проблема в том, что такого случая на моей памяти еще ни разу не было.
Впрочем, при прохождении экспертизы а-ля «как надо» возникает другой вопрос: принятые нормы. В России существуют СНиП (строительные нормы и правила), которые меняются каждый год и друг другу противоречат. В Германии и странах Скандинавии их попросту нет: эксперты исходят из концепции «двойной запас прочности», а сами экспертизы порой напоминают стресс-тесты: просто ломают элемент несущей стены и смотрят, насколько конструкция устойчива и из чего сделаны несущие элементы. Аналогичным образом проводится экспертиза проектов: создается модель чрезвычайной ситуации с теоремой, что при количестве людей «Н» здание должно простоять время «Т». Если математически конструкция позволяет всем покинуть здание и даже взять с собой необходимое, проект пропускают. Безусловно, такой по отечественным меркам экстремальный способ экспертизы куда дороже обойти, но при стабильной экономике инвесторов не пугают подобного рода траты. Даже в развитых странах нередко можно увидеть очень серьезные недочеты — это при том, что практика дачи взяток там куда менее развита.
Что нужно, для того чтобы избежать таких сценариев и поставить экспертизу на новый уровень? Я думаю, прежде всего это резкое удорожание услуг экспертов и ужесточение лицензирования экспертных организаций. Во вторую очередь — это увеличение ответственности не экспертной организации, а лично эксперта, вплоть до уголовной. В настоящее время уголовная ответственность в России действует в отношении архитекторов и конструкторов, но не экспертов, которые, по логике вещей, и подписываются под тем, что здание готово к эксплуатации.
Денис ЛАЗАРЕВ, директор по развитию строительной группы «Рисан» (г. Пенза):
Строительная экспертиза — инструмент, помогающий избежать ошибок при проектировании объектов капитального строительства. На настоящий момент существует два вида экспертизы — государственная и негосударственная. Отсутствие монополии в этой сфере дает возможность застройщику выбрать эксперта, в том числе по критерию цены. Изменения, связанные с появлением на рынке негосударственных экспертиз, на наш взгляд, пошли экспертной сфере на пользу. Когда она была исключительно в ведении государства, консультации получить было непросто. Также демонополизация сбила стоимость экспертизы. Теперь на рынке здоровая конкуренция, что очень правильно.
Если говорить о проблемах, с которыми мы сталкиваемся при прохождении экспертизы, то сегодня часто возникают сложности при подаче пакета документов в электронном виде. Надеемся, что со временем данная система будет более урегулированной и отлаженной.
Что же касается будущего института строительной экспертизы в России, то для особо опасных объектов, конечно же, должна быть предусмотрена государственная экспертиза. Тут и ответственность выше. А уже первый и второй уровни ответственности можно отдать в ведение негосударственных организаций.
Основная роль экспертизы в строительстве — контроль. Роль независимой оценки весьма спорный вопрос. Если экспертиза и оценивает, то лишь правильность выполненной документации. Но это можно отнести к контролю. Если говорить про экспертизу как элемент службы заказчика, то здесь она может помочь только консультацией.
Елена САМСОНОВА, директор направления «Сопровождение строительных проектов» ГК SRG:
Государственная строительная экспертиза находится в стадии реформирования, как и вся наша нормативная система ценообразования. Это, например, касается налаживания работы по введенным в действие с 1 января новым стандартам. Они призваны помочь экспертам оптимизировать свою деятельность так, чтобы меньше времени тратить на решение непроизводительных задач (к примеру, на поиск нужной технической литературы), а также унифицировать все этапы проведения экспертизы и уделять бóльшую часть времени экспертизе именно с точки зрения знаний и опыта.
Цель государственной экспертизы — оценка проектно-сметной документации на предмет соответствия требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий. Итогом является положительное или отрицательное заключение.
При этом не подвергается экспертизе оптимальность выбранных проектных решений, не учитываются лучшие мировые практики, новые технологии, не рассматривается период эксплуатации планируемого к строительству объекта.
Насколько это действенный инструмент? По моему мнению, очень однобокий, так как надо рассматривать каждый новый проект в привязке ко всему его жизненному циклу. То есть важно не просто построить и в дальнейшем безопасно эксплуатировать объект, но и учитывать эффективность эксплуатации, включая использование ресурсов в меньшем количестве, увеличение КПД, снижение количества ремонтов и т. п.
Наиболее болевые точки экспертной сферы в строительстве — это, с одной стороны, строгая зарегламентированность, а с другой — недостаток действительно нужных стандартов и регламентов — именно профессиональных, инновационных.
К важным проблемам следует также отнести:
– несовершенную базу ценообразования, связанную с нежеланием всех сторон (заказчика, проектировщика, подрядчика, поставщика, перевозчика, ресурсоснабжающих организаций и т. п.) раскрывать реальную стоимость своей продукции/услуг;
– огромный объем информации, причем чаще всего в бумажном или отсканированном электронном виде, трудном для оперативного восприятия и анализа/экспертизы;
– разобщенность экспертов, как и всех участников строительства, действующих по принципу «каждый сам за себя»;
– высокая забюрократизированность государственных структур, длительные процессы и нежелание брать на себя ответственность.
О роли экспертизы в строительстве. Прежде всего каждый проект по созданию нового объекта должен рассматриваться целиком, на всем протяжении его жизненного цикла.
Роль экспертизы — это проверка на предмет:
– оптимальности и наибольшей эффективности выбранных проектных решений;
– обоснованности и справедливости стоимости;
– реалистичности сроков.
Каждый участник процесса создания нового объекта должен быть в ответе за свою часть, в которой он участвует, будь то услуга или работа.
Таким образом, и экспертиза также не должна быть единоразовой и оторванной от дальнейшего процесса жизни нового объекта (на этапе строительства и затем эксплуатации), а задействоваться как минимум в процессе его строительства в целях контроля подтвержденных ею же параметров проекта — качества, стоимости и сроков, при необходимости проверяя и подтверждая изменения. При этом можно проводить такую экспертизу не напрямую, а через службы заказчика или иные надзорные компании, которые не ищут уже сделанные ошибки, а предвосхищают их появление.
Возможно, экспертизе надо больше работать с консалтинговыми компаниями, которые более гибкие и чувствительные к изменениям как в строительстве, так и в других отраслях.
Таким образом, экспертиза должна стать банком экспертов, третейским судьей и, быть может, хранителем информации по факту строительства объектов, которые изначально получили у нее же одобрение ключевых параметров проекта.
